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                中國土地改革將會怎麽走?
                2019-06-08 全球品牌網  巴曙松

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                土地改革是中國啟動經濟轉型、推動新型城鎮化,開啟新一輪制度紅利的中心環節和關鍵挑戰。建■設統一開放、競爭有序的市場體系,使市場在資源配置中起決定性作用的基石之一即是建立城鄉統一的建設用地市場,最終實現農村集體經營性用地與國有土地同等入市、同權同價。

                一、背景條件:土地改革為何勢在必行?

                中國的現行土地制度在世界上是最為獨特、最為復雜的制度。這套體系的核心內容可以概〗括為三點:二元分割、政府壟斷和非市場化配置。

                第一,所謂二元分割是指城市和農村是完全分離的,采取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬於國有,地方政府享有建設用地的處置權,出讓權和收□ 益權。農村土地則是農民集體擁有農地農用時的土地使用權、收益權和轉△讓權,但是在農地轉為非農用時,農民的土地權利在獲得原用途的若幹倍數補償後即告喪失。

                第二,所謂政府壟斷是指城市土地市場的供給是由地方政府通過征收農地而獨家壟斷。並依據不同◎的土地使用用途,采取不同的土地出讓方式,主要形式有三種:(1)經營性用地是實行“招拍掛”的形式入市;政府以公共目的使用的土地通過“劃撥”的形式入市;工業用地在2004年之前是以“協議”的形式出讓,2004年之後名義上是采取“招拍掛”的形式出讓,但事實上還基本是根據成本價格出讓。

                第三,所謂非市場化配置是指耕地占用實行審批制度,為確保糧食安全,中國實施了最嚴格的耕地保護制度,通過計劃手段保護18億畝耕地紅線。建設用地的供給則實施嚴格的指標控制,即按照土地利用總規劃(規劃期為15年)、城市總體規劃(規劃期為10年)、城市新增建設用█地規劃(規劃期為1年),確定土地供應和利用計劃,並嚴格按照計劃征收、儲備土地,最終通過不同方式實現土地的供應出讓。

                由於中國土地所有權和產權制度的二元分離,這使得中國的土地市場也是分離的。農用地市場和城市建設用地市場是完全不同兩個概念。這種城鄉二元分割格局是中國土地制度的核心癥結,也是一系列問題的根源。這些問題日益成為制約中國經濟轉型和實現人口城鎮化的突出矛盾,這集中表現在三個方面:

                第一是城中村的法外不集約利用。中國城鄉結∮合部地區的土地是當前土地使用效率最為低下,但有面臨法律沖突最為劇烈的地段。按目前的制度安排,城市土地是國有的,農村土地屬於集體所有,但是在城鄉結合部地區的廣大土地,是在城市範圍內,而又屬於集體所有。這些土地按照憲法規定,應該收回國有,但政府又拿不出那麽多錢來征地。

                第二是工業用地的利用效率低下。目前,中國城市中工業用地占比過高,既未實現集約利用,又擠占城市宜居空間。

                第三是過度依賴土地財政所帶來的金融風險。中國地方政府進行的城市建設的融資是依靠於土地抵押和政府信用。在2013-2015年間,是政府土地抵押貸款的還款高峰期,土地出讓金的收入甚至成為了地方政府償債的資金來源,宏觀經濟波動所造成的低價下降和購地減少會造成政府償債能力的迅速降低。

                因此,考慮到這些突出的問題,某種程度上,中國現行的土地制度的可持續性已經變弱,處於不改不行的地步,需要在改革上給予優先的考慮和安排。

                二、改革思路:市場化是土地改革的主線索

                仔細梳理十八屆三中全會關於土地改革的總體部署,可以發現,使市場在土地要素的配置中發揮決定性作用是一條貫穿土地改革的主線索,圍繞這個線索,也可將土地改革的內容用三個關鍵詞加以概括:市場化、收益分配、分類處置。

                第一是市場化。這表現在幾個層面:(1)在符合規劃和↘用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。(2)縮小征地範圍,規範征地程序,完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制。擴大國有土地有償使用範圍,減少非公益性用地劃撥。(3)穩定農》村土地承包關系並保持長久不變,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能,允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉,發展多種形式規模經營。突破性提出賦予承包經營權的抵押和擔保功能,這意味著農村耕地的資產和融資功能首次被決策層認可。第二是收益分配。這表現在幾個層面:(1)建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益。如果在執行環節中土地增值收益的分配能夠改變過去的補償方式,轉向參考土地市場市價補償,那麽將會顯著提高農民的收益。(2)賦予農民更多財產權利。保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若幹試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場,推動農村產權流轉交易公開、公正、規範運行。(3)允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社,允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護,允許合作社開展信用合作。鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業,向農業輸入現代生產要素和經營模式

                第三是分類處置。這裏的含義是三中全會所確定的土地改革方案事實上是一個分類改革的方案,具體而言:(1)對於耕地,既堅持了傳統上的集體所有權這一基本前提↘未變,同時也堅持“農地農用”的基本原則未變,改變的重點是集中式耕地經營的方式上,方向是實現農業的規模種植和現代農業。(2)對於農村集體所有“經營性用地”,則提出“在符合規劃和用途管制前提下”流轉,這個前置條件從根本上決定了農村經營性用地距離真正意▲義上的市場化還有一段很長的路要走。經營性用地流轉的範圍實質上是受限的。(3)在農地向非農建設用地的轉換環節,目前實行的征地和“土地招拍掛”機制沒有改變,只是減少了征地的範圍、提高對農民的補償,這意味著交↓易環節,地方政府對土地市場的幹預仍然較強。

                三、改革影響:尋找新的土地紅利

                盡管中國的土地市場距離真正的市場化仍然道路漫長,但三中全會已經沿著這個方向開啟了新的征程,也必將會產生一系列影響,在某種程度緩解當前中國土地制度的矛盾,並有望產生新一輪的改革紅利。

                第一,農村集體經營性建設用地流轉將緩解城市土地指標的約束,也有助於提升土地使用的經濟效率。從增量角度評估,中國的建設用地占比仍偏低,而集體建設用地的流轉則為未來的卐增量土地開發提供的空間。從存量角度評估,目前處於城市拓展區範圍之內,但在產權屬性上仍是集體所有的存量建設用地,雖然是工商業或住宅(小產權)用途,但是使用效率普遍較低,如果能夠在新的改革方向之下重新配置這部分土地,不僅可以提升土地的使用效率,也可以釋放出更多的城市用地,而且這部分土地已經處於城市之中,其經濟價值更大。總體看,集體建設用地流轉空間極為廣闊,可緩解城市土地指標的約束。

                第二,集體建設用地流轉將改變城市存量土地的使用結構,表現為工業用地占比的下降和商業用地占比的上升,這會帶來城市的轉型甚至城鎮化的轉型。通常,不同發Ψ 展階段、不同的城市功能定位以及不同的城市發展規劃都會導致城市建設用地的配置結構呈現規律性變化。更為重要的是,城市建設用地結構的變化事實上反映的是城市的轉型,在工業▅化和城市化的中後期階段,大城市或中心城市通常會成為工業的總部經濟中心和生產性服務業中心,占地面積⊙較大的工廠則逐步外遷,導致城市中心工業用地比重逐步下降。

                具體到中國的情況,目前來看,北京上海深圳天津等一線發達城市正逐步過渡到這個階段,城市建設用地中工業用地的比例會日益減小,住宅、商業和基礎設施的用地比例將增加,而且在農村集體建設用地流轉和工業外遷兩個力量的疊加驅∞動下,新增的工業用地將主要集中在大城市的周邊或郊區集體建設用地上。

                第三,盡管集體建設用地流轉部分緩解城市土地指標緊張的約束,但未來中國土地城鎮化的總體趨勢仍然是從數量擴張過渡到效率擴張。普遍的看法是中國的城鎮化進程主要是土地面積的擴張,人口擴張速度相對較慢,這導致土地使用效率的偏低。因此,在這種情況下,在未來一段很長的時間內,中國土地城鎮化的核心問題將從數量擴張過渡到效率擴張。

                第四,圍繞土地增值收益※分配的改革則可能為農民工帶來一定程度的財產性收入,從而成為推動轉移人口市民化的潛在突破口。轉移人口與城市居民的最大差距在於財產差距,財產差距難以破除的關鍵原因並非農民沒有財產,而是財產無法通過市場途徑變現。農民的財產為三類即耕地使用權、宅基地使用權、房屋所有權,這三類財產若能市場化變現,人均資產性收入將會明顯增加,可以在很大程度上覆蓋轉移成本。此外,若能按照三中全會所指引的方向,在土¤地增值收益的分配環節,適度提高耕地占用、宅基地流轉的增值收益分配比例,那麽農村轉移人口市民化問題的成本壓力就沒有想象的那麽大。

                第五,耕地流轉是實現農業規模經營和農業現代化的前提◤條件,下一階段,中國農業生產經營方式的轉變將成為新的亮點。截至2011年底,全國實行家庭承包經營的耕地面積為12.77億畝,其中已經流轉的總面積為2.28億畝,流轉面積同比增速達22.1%;在改革政策的推動中,按照2011年的流轉面積和流轉增速簡單框算,中國將於2020年前實現ω耕地“全流轉”。

                耕地流轉和規模經營的目標是農業勞動生率的擴張、生產成本的下降和農作物質量的提升。從國際對比來看,中國的農作物單產僅僅低於作為發達國家的美國英國日本,遠遠高於印度巴西,是世界平均水平的1.6倍,規模種植本身不僅難以增加,甚至有可能減小單產。而且中國的化肥使用密度是世界平均水平的2.5倍,遠遠高於美國和英國,規模經營並不會帶來農資使用總量的增加,但是會帶來使用結構的變化。因此,規模經營的關鍵是通過生產和管理方式的機械化來實現勞動生產率的提升,目前中國的農業勞動生率是日本的1%、美國的20%、世界平均水平的50%,提升空間較大,尤其是收割領域。

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