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                能源價格改革要有時間表
                2019-04-22 全球品牌網  林伯強

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                中國目前能源的關鍵性矛盾是價格。價格矛盾直接影響能源供應、社會和諧,能源行業的可持續發展,以及經濟發展的可持續性等等。這個現狀↘需要改變。

                能源價格改革的關鍵點是:透明的定價機制、透明的能源↙企業成本和公平有效的能源價格補貼;需要尊重定價機制,同時致力於有區別的、直接的能源補貼設計;進行有目標、有步驟、有時間表的主動漸進性改革。

                能源政府定價的問題

                針對中國煤、電、油、氣、運供需中的突出矛盾和氣荒電荒油荒,追根究底,原因都是》價格問題,最經濟的解決方案是建立長效機制。

                短期的解決方案是保證各方的供應積極性,但由於市場扭曲而不經濟。煤電聯動的本質仍是政府主導,不屬於市場價格形成機制,還是有其不確定性,也會造成扭曲而不經濟。因此,長期而言,根◢本的解決辦法依然是市場化的價格機制的改革,我們可以采用“摸石頭過河”的漸進性改革,但需要有步驟、有計劃進行。

                2012年政府工作報告中,政府跟以⊙往一樣,強調了深化能源價格改革。最近常常出現的油荒電荒氣荒,引起了公眾對能源價格改革ζ的關註。能源價格改革每年政府報告都說,但中國能源價格改革進程緩慢,而且小幅度、小範圍改革是一個現實。比如說,去年的提電價限煤價,不是價格改革。還有,近年政府提出的完善成品油價機制改革,還在往後拖。

                能源政府定價存在♂許多問題。

                首先,只要政府定價,就常會被理解為政府在漲價而不是市場漲價,因此漲價是政府不願意做的事,導致能源價格長期低於供應成本;其次,政府常常很難向公眾解釋這種狀況,能源緊缺時價格要漲,能源過剩時價格也要漲。

                因此,定價機☆制很重要,沒有明確的定價機制,價格的風險預期就不明確,能源企業就必須博弈,甚至與』政府博弈、與消費者博弈。不讓價格博弈影響經濟運行和社會穩定,政府需要通過改革建立合理透明的價格機制,並且尊重價格機制。

                需要透明的定價機制

                一個透明合理的能源價格機制的關鍵點是:透明的定價機制,透明的能源企業成本和公平有效的能源價格補貼。

                可以理順發電產業鏈,保障@能源供應。發電產業鏈,包括煤炭、發電、電網。每個環節都需要關註到,需要理順,有的賺錢,有的不賺錢,結果就可能是能源短缺。一個能源產業鏈∑,某個環節實行計劃價格,某個環節實行市場價格,理論上是行不通的,現實中不可持續。經驗告訴我們,三個環節必須兼顧,必須有一個價格機制把產業鏈連起來。

                有利於消費者參與和社會和諧。中國仍處於一個經濟轉型發展時期,能源企業基本是國企,涉及壟斷(電網),能源價格改革㊣ 和提價,盡管有時是必需的,還可能是為了提高能源效率,為了使今後能有較低的能源價格。但是,缺乏價格機制的政府定№價,對於公眾來說,是一筆糊塗。目前每次改革和提價都演變為供需的“博弈”,各方力量●的對比、公眾的質疑,社會和諧受到很大的影響。透明合理的價格機制,可以讓公眾理解合理╲的價格和補貼,當然,這需要相對透明的企業成本為前提。

                可以鼓勵國外資本和民營資本參與能源投資。在目前國企一家獨大和價格由政ξ府控制的情況下,投資放開還不足以吸引外資和民營進入。例如,電力發電已經對外資和民營開放了20多年,我們沒有〓看見外資和民營的大量進入,看到的反而是外資變現退出。目前能源行業國企一家獨大,越做越大。除了資金來源,還要提高行業效率,這就必須要有民營企業和外資的參與,他們的進入會為能源行業設定☉一個經營底線和必要的財務紀律性。

                可以減少能源成本。缺乏價格機制的市場扭曲將導致更大的浪費和成本,導致今後更高的能源價格。首先,近期的電荒說明,發電產業鏈的煤電矛盾會導致缺電。能源過剩與短缺都會給經濟帶來損失,但是短缺的成本遠大於過剩的成本。比如說,電力短缺的限電有很大的經濟成本,而在發電裝機不缺的情況下限電,成本更大。其次,如果發電企業走到了需※要“集體突圍”尋找其他發展來盈利,那麽,我們面臨的可能是今後更大的行業矛盾和成本。再者,“計劃煤”和“市場煤”的差價導致不穩定的電煤契約,難以保證穩定的供應。中國煤炭運輸主要靠計劃安排,沒有煤炭合同,就很難安▓排運力。只要有差價,就一定有中介,也會產生相應的交易成本。

                有利於能源監卐管。能源特性決定政府不會遠離能源,但是,政府應該盡量選擇市場的辦法接近市場。價格機制可以同時設計補貼和稅收,這都是相對市場化的做法。具體地說,政府對能源價格的監管有兩個重要方面:一是對能源企業進行嚴格的成本和價格監管,二是如果政府認為有必要維持相對穩定的能源水平,可以運用直接補貼,完善補貼機制的設計很重要。大多能源企業都屬國有,政府可以在相對市場化的稅和補貼上做文章。除了穩定透明的價格機制,還可以運用補貼去補貼消費者,這在★市場化的發達國家是常有的。

                可以避免煤炭重回“計劃”。電力消費了中國近50%的煤炭,只要電價受控,煤炭就無法⊙完全市場化。缺乏一個理順發電產業鏈的價格機制,如果電價無法上漲,而煤價持續上漲,煤炭的相對市場化地位終將受到挑戰,也就是說,如果政府選擇管制電價,可能需要考慮同時管制煤價。也可以問,既然可以管制電價,為什麽不能管制煤價?

                有利於市場化改革。如果確立某一價格機制,比如說,煤電聯動,從開始時由政府按照機制決定聯動,逐漸過渡為由電力企業自主聯動。從政府設定聯動範圍的企業自主聯動,到由電力企業根據市場供需自主調價,政府監管價格。這基本上就是一個價格市場化過程。發達國家在能源價格調整機制的很多方面也是這麽做的,如燃料調整機制。能源改革的關鍵是建立一個合理透明的定價機制。如何定價,都離不開加強能源企業的財政廉潔和能源效率。

                需要主動的漸進性改革

                至少從表面上看,這就是我們常說的漸進性改革,符合中國的基本改Ψ革策略。但是,漸進性改革應該可以分成兩種:一種是主動的漸進性,一種是被動的漸進性。主動的漸進性改革應該是有步驟、有計劃、有目標的漸進改革。主動的漸進性改革除了目標明確,還有時間要求,一旦確︽定改革,就堅定不移地推行。

                但是,中國能源價格的改革,大多還是屬於被動的漸進性改革,因為都是出〗現問題才去改,或者矛盾積累過多,或者已經到不改革不行了。即使改革,常常是幅度盡量小或者比預期小。我們可以理解為什麽能源∏價格改革緩慢,常常淪為被動的漸進性改革。因為每次改革,政府都必須充分考慮所有的經濟、社會、政治風險,才會確定※改革和改革幅度。但是,被動的漸進性改革是有成本的。

                首先,被動的漸進性能源價格改革的成本比較大。能源既是生產資料,也是生活資料,現代社會中,它基本上與所有的經濟活動和居民生活直接相關,導致了其重要性、復雜性和敏感性,改革過程中存在和面臨的社會經濟問題很多。

                現實中,我們的能源價格改革常常會因為各種社會經濟問題而淡化或擱淺。能■源價格成為政府宏觀政策工具的另一個風險,就使改革因此喪失一些重要機會。扭曲必然增加成本,主要是增加可持續發展的成本。因為,如果沒有可行的能源替代、不反映稀缺和環境成本的能源價格政策,將導致能源無效或低效使用,這意味著將來更高的ㄨ能源價格,更多的排放,和更大的環境成本。

                其次,被動的能源漸進性改革的成本還引申出代際問題。能源不可再生的稀缺性和其環境外部性決定了能源的代際問題非常值得關註和討論。由於能源的不可再生性導致能源成本將持續上漲,目前的低能源成本的選擇應該是一個代際的推移。

                比如說,由於能源企業基本國有,我們的確可以通過能源♂企業虧損來壓低能源成本,但是,國企的虧損最終需要政府(公眾)買單。也就是說,能源成本不可避免,可以選擇的是卐:是現在,還是以後買單。

                在應對環境問題上,基本上也是這個道理。因此,能源的→代際問題是,下代人的幸福程度往往建立在這代人是否願意為能源環境成本負責的基礎上。從經濟學的角度,一個可能的解釋是因為能源稀缺和環境問題都具有外部性,除非政府有作為,當代人沒有主動承擔外部成本的動力。

                改革︾才有出路

                沒有透明定價機制的能源行業,除了投資和運行的不確定性,還會影響能源行業的可持續發展,保障能源供應,增加能源成本。合理透明的能源價格機制不僅是為了緩解能源企業的財務負擔和解決能源產業鏈矛盾,更重要的是為能源投資提供一個相對確定的商業環境,尤其是民營和外企的能源投資可以提供預期的財務々保障。

                可以說,能源價格(如電價)已經到了改革的關鍵時期,需要改革的方面比較多,而且需要配套進行。無論∩改革與否,能源價格會逐步上漲,透明的定價機制是贏得消費者理解的關鍵,是為消費者參與定價留有一席之地的表現。

                在經濟轉型◥的過程中,由於整個市場化改革配套的缺位,中國的確很難進行一次性的、整體性的能源價格改革跨越。但是,對於一些比較重要的價格改♀革,應該需要有目標、有計劃地推出去。就是說,如果確定一個方面的改革,就應該堅定不移,不受其他因素的影響,如果舉棋不定,拖泥帶水,改革就談不□上有步驟、有計劃了,會淪為解決矛盾式的被動漸進性改革。

                改革過程中,常常會出現突發事件或宏觀問題,但是不能讓它們影響改革,因為他們會經常性地∞存在。比如說,通貨膨脹水平不應當影響能源價格改革出臺,因為一般說,現階段←的能源價格改革對通貨膨脹水平影響很小。

                主動的漸進性改革,就是除了特別重大威脅,政府都應該到位地∮把準備成熟的改革推出去。如果說由於目前的→通貨膨脹等問題,把本應該去年推出來的價格改革,延遲到明年、後年,這就不是漸♀進性改革,而是被動式改革。

                政府在能源價格改革方面常常說明“擇機”改革,“擇機”就意味著“不確定”,等待改革時機是相對的。的確,改革№的時機很重要,可以影響改革效果和接受程度,但是,除了改革時機本身的爭議性,等待改革時機是個很不確定的事件。對於能源價格改革來說,最好的時機是能源價格低廉的時候,現在看來,這個時候可能非常難等到,也很可能等不到了。

                事實上,即使在嚴格執行定價機制的↓前提下,政府還是可以通過其他更為市場化的手段,影響整體能源價格水平。比如,目前中國成品油價格機制遵循▲國際接軌原則,除了政府其他社會方面的考慮,國內油價基本上由國際油價決定。國際上各國的能源價格水平很不相同,一個國家的能源價格水平,取決於其資源稟賦、發展階段和政策目標。

                從經濟學角度看,能源價格需要反映成本,是行業可持續的基』本保障,而通過提高能源價格可以促進節能減排,這也沒有爭議。一旦成品油價格機制改革推出,而國際油價大幅度上漲,政府還是可以通過其他更為市場化的手段降低油價的影響。比如說,目前中國汽油稅比美國高1.32元,政府可以⌒ 考慮降低消費稅,如果將稅收降低至美國水平,就可以為進一步調價提供比較大的空間。在特殊時期,采用稅收來降低▓成品油價格也是其他市場化國家(比如美、日、韓等國)使用過的辦法。

                能源價格改革與補貼

                某種意義上說,中國能源改革是為了解決能源補貼問題,但是,能源價格改革和定價機制的確立並不排斥能源補貼。

                發展∮中國家的能源補貼問題,常常是補貼過多和補貼方式不當,主要采用壓低能源價格的消費者補貼,這種補貼通常沒有特定目標群體,這種補貼降低了能源產品的終端價格,導致比沒有補貼時更多的能源消費和更大的汙染排放。

                發展中國家的能源補貼有其合理性,但≡是補貼方式需要改革。當然,改革必須考慮,取消能源補貼會對經濟、社會〓和環境產生什麽後果。特別是①在發展中國家,必須考慮取消能源補貼對貧困人群的影響。

                政策制定者通常認為,取消能源補貼就等同於放棄社會政策目標。其實不然,改革補貼可以通過更好的辦法實現某一社會政策目標,並且不會與其他社會目標沖突。也就是說,我們應當不斷尋找更有效◥的方法實現社會目標(如對貧困人群的服務),而不是僅僅依靠能源補貼。比如社會保障系統,對於貧困人群來說,它比低能源價格可能更有效。

                另一種方法就是利用減少或取消能源補貼而節省▂的資金,直接用於社會福利項目融資,包括直接增加收入、健康和教育投資等等。

                能源補貼改革不是獨立的,必須將其納入一個更廣泛的經濟和社會改革中。能源補貼改革應該與財政改革齊頭並進,建立更完善的能源稅收制度,燃油稅改革就是一個範例。

                從長期來看,競爭有助於減少能源供應成本和價格,減少補貼還∩必須進行市場化改革。關鍵是,政策制定者應該認識到,能源補貼是解決社會問題的一個方法,但不是首要方法,教育、健康和福利政策才是。此外,與收稅一樣,補貼(負稅)的關鍵是透明,不透明的補貼不僅使人曲解補貼的用意,還會使補@ 貼流入不該受補貼的人手中。

                改革能源補貼基本上是一個效率選擇問題,是在短期措施與長期戰略之間如何選擇的問題。我們知道能源稀缺與環境問題的嚴重性,但他們的不確定性卻往往使我們不知所措。樂觀主義常常是人們選擇短期措施的借口。問題是,這種樂觀是盲目的。

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